Sonntag, 19. Juli 2009

Souveräner Rentenstaat


Hintergrund: Zur politischen Ökonomie des Iran und seiner geostrategischen Bedeutung

Von Werner Ruf
Präsident Mahmud Ahmadinedschad: Niemand verkörpert
mo Präsident Mahmud Ahmadinedschad: Niemand verkörpert momentan die Interessen der iranischen Eliten von religiösen Führern und Clanoberhäuptern besser (Teheran, 25.2.2007)
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Iran ist ein Rentenstaat. Kurz auf den Punkt gebracht bedeutet dies: 1. Der weit überwiegende Teil des Staatseinkommens stammt aus relativ unproduktiver, auf den Export von Rohstoffen gerichtete Tätigkeit, die zwar Devisen ins Land bringt, aber keinen nennenswerten Mehrwert schafft. Typisch hierfür sind die Förderung und der Export von Öl und Erdgas.
2. Die Kontrolle der Renteneinkünfte und der mangels eigener wirtschaftlicher Entwicklung notwendigen Importe von Lebensmitteln und Konsumgütern stellt für die herrschenden Gruppen (»Staatsklasse«) die zentrale Quelle ihrer Bereicherung dar und sichert durch die Umverteilung eines Teils dieser Einkünfte in klientelistische Netzwerke die Macht der Herrschenden.
3. Da der Staat mittels dieser Einkünfte ein Minimum an sozialer Sicherung bieten kann, besteht kein Interesse am Aufbau einer auf Autarkie gerichteten Landwirtschaft und industriellen Produktion. Die Zementierung der Unterentwicklung ist geradezu die Rationale von Rentenökonomien.

Dieses Modell, das nahezu für die Gesamtheit aller Öl und Gas exportierenden Staaten (aber auch für andere Mono-Exporteure) gilt, hat gravierende Folgen für die sozialen und politischen Strukturen solcher Rentenstaaten: Einerseits ist der Fortbestand dieses Systems die gemeinsame Basis der herrschenden Kräfte, andererseits aber bestehen zwischen ihnen scharfe Rivalitäten, da permanent um die Kontrolle der Pfründe und deren Erweiterung gekämpft werden muß. (1) Diese Kämpfe sind meist unbedeutend in Zeiten, in denen der Rentenzufluß relativ groß ist; sie können heftigste Formen bis hin zum Bürgerkrieg annehmen (Beispiel Algerien), wenn die Rente sich verringert. Charakteristisch ist für diese Rentenstaaten, daß die Strukturen der realen Macht nur schwer durchschaubar sind, da sie nach außen oft durch ein formal dem Westen nachgebildetes System von Ministerien, Parlamenten etc. repräsentiert sind. Auch die Abhaltung von (in der Regel im Vorfeld streng kontrollierten) Wahlen gehört oft zu Außendarstellung dieser Systeme.
Orientalische Gesellschaften zeichnen sich dadurch aus, daß hier noch immer (Groß-)Familien die verläßlichsten sozialen und politischen Strukturen bilden. Diese sind in der Regel historisch gewachsen, legitimieren sich oft durch einen hohen Bildungsgrad und basieren meist auf Großgrundbesitz oder Schlüsselpositionen im Handel. Zugleich ist aber ein klientelistisches Systems Kennzeichen dieser Strukturen: Die führenden Personen an den Spitzen der großen Familien erhalten ihre Legitimität daraus, daß sie für die zur Großfamilie, zum Clan, ja zur Region oder Religionsgemeinschaft gehörenden Personen sorgen, ihnen Möglichkeiten zur Existenzsicherung geben. Nicht zufällig werden die Ergebnisse der jüngsten Präsidentschaftswahlen mit dem Verweis angezweifelt, daß etwa in Iran der Kandidat Mirhossein Mussawi, der im Wahlkampf seine Identität als Aseri (2) herausstellte, nur von knapp einem Drittel der Aseris gewählt worden sein soll, während Ahmadinedschad nach offiziellen Angaben fast zwei Drittel von deren Stimmen erhielt.
Macht und Rivalität (3)
Naturgemäß ist es schwierig, Details über die klientelistischen Herrschaftsstrukturen eines Rentenstaates zu erfassen oder in ihren Verästelungen darzustellen, entziehen sie sich doch dem Blick und den Kategorien westlich ausgebildeter Ökonomen. Irans Ökonomie wuchs in den ersten Jahren des neuen Jahrtausends, doch sind diese Wachstumsraten ausschließlich auf die steigenden Öl- (und Gas-)Preise zurückzuführen, die etwa 80 bis 90 Prozent der Staatseinnahmen ausmachen. Vor allem Raffinerien sind in so schlechtem Zustand, daß Iran etwa 40 Prozent des benötigten Benzins importieren muß. Importlizenzen werden staatlich vergeben und haben meist Monopolcharakter. Sie ermöglichen in der Konsequenz die Festlegung der Preise auf dem Markt. Der Erwerb dieser Konzessionen ist daher Anlaß zur Zahlung von »Vermittlungsgebühren«. Dies gilt für sämtliche Bereiche des Imports, wie insbesondere Nahrungsmittel, Pharmazeutika und Konsumgüter. Diese Produkte werden um der politischen Stabilität willen vom Staat subventioniert, ebenso wie der politisch hochsensible Benzinpreis. Damit kommen die Subventionen nicht nur den Bedürftigen, sondern allen Iranern zugute. Etwa zehn Prozent der Iranerinnen und Iraner erhalten eine Art Sozialhilfe. Das kostenfreie Gesundheitswesen wurde ausgebaut; Bildung ist kostenlos und wird durch Stipendien unterstützt. Dies erklärt auch den hohen weiblichen Anteil von 60 Prozent an den Studierenden.
Kern des Sozialsystems bilden die sogenannten Bonyads. Ursprünglich waren sie religiöse Stiftungen, inzwischen sind sie in einer Art Rechtsform von Stiftungen (Steuerfreiheit, bevorzugter Zugang zu Krediten und Devisen) in allen Sektoren der Ökonomie, vor allem im Außenhandel, präsent. Die Bonyads verfügen schätzungsweise über 33 bis 40 Prozent des iranischen Bruttosozialprodukts. Insgesamt sind in Iran gut 120 solcher Einrichtungen tätig.
Die wohl wichtigste Stiftung ist die für die Unterdrückten und Behinderten, unter deren Dach etwa 400 Firmen im Bereich Import/Export, Nahrungsmittel und Getränke, Baumaterial, petrochemische Industrie, Hotels und Tourismus vereinigt sind. An ihrer Spitze steht Mohammad Rorouzandeh, Generalstabschef der Revolutionsgarden Ende der 80er Jahre und früherer Verteidigungsminister. Die Stiftung unterstützt rund 120000 Familien von Kriegsveteranen und Opfern des Krieges gegen den Irak (1980–1988).
Eine weitere wichtige Stiftung ist die des Schreins von Imam Reza. Die Einkünfte basieren zum Teil auf den Schenkungen von jährlich etwa acht Millionen Pilgern. Der Wert ihres Landbesitzes wird auf etwa 20 Milliarden US-Dollar geschätzt. Hinzu kommen zwei (private) Universitäten, die iranische Coca-Cola-Fabrikation und industrielle Kleinbetriebe. An ihrer Spitze stehe Ayatollah Abbas Vaez-Tabasi, Mitglied des Wächterrates, dem der frühere Präsident Ali Akbar Haschemi Rafsandschani vorsteht. Sein Vermögen wird auf über eine Milliarde Dollar geschätzt. Ein Sohn gründete die Fluggesellschaft Mahan Air, ein anderer baut die Teheraner U-Bahn, ein dritter ist im Erdölgeschäft tätig, ein weiterer kümmert sich um die gigantische Landwirtschaft der Familie. Vaez-Tabasis Sohn ist verheiratet mit der Tochter des obersten Führers Khamenei.
Erwähnt sei noch die Nur-Stiftung, die im Import von Zucker, Pharmazeutika und Baumaterial tätig ist und über großen Immobilienbesitz verfügt. Vorsitzender ist Mohsen Rafiq Dust. Er war der erste Minister der Revolutionsgarden, danach Vorsitzender des Stiftung der Unterdrückten.
Jenseits der Stiftungen gibt es noch die Genossenschaften. Sie unterstehen zwar formal dem Genossenschaftsministerium, in Wirklichkeit werden sie jedoch von den Verwandten oder Verbündeten der »großen Männer« betrieben. Ein Beispiel ist die Rafsandschani-Genossenschft der Pistazienpflanzer, die ungefähr 70 000 Bauern vertritt. Der Pistazienexport bringt jährlich etwa 746 Millionen Dollar ein.
Auch die Revolutionsgarden, die Elitetruppe des Regimes, spielen eine zunehmend bedeutende Rolle in der Ökonomie. Ahmadinedschad war Oberkommandierender dieser Truppe während des Krieges gegen den Irak zwischen 1980 und 1988. Die materielle Unterstützung für hohe Offiziere der Truppe kann durchaus als Ausbau einer Hausmacht Ahmadinedschads verstanden werden. So erhielten die Revolutionsgarden den Zuschlag für das Projekt »Ghorb«, das mit Investitionen von 2,3 Milliarden Dollar ein großes Erdgasfeld im Süden des Landes erschließen soll.
Die politische Strategie Ahmadinedschads gehört unmittelbar in diesen Zusammenhang: Populistisch versprach er schon bei seiner ersten Wahl, daß die Renteneinkünfte »auf dem Tisch der Armen ankommen« sollten. Er unterstützt die Schaffung staatseigener Firmen, um Arbeitsplätze für die Unterprivilegierten zu schaffen. Außerdem richtete er billige Spezialkredite für Kleinbauern ein, erhöhte die Renten Bedürftiger, richtete »Heiratsfonds« für Jungvermählte ein. Seine Nähe zu den »Stiftungen«, in denen die Revolutionsgarden eine zentrale Rolle spielen, eröffnet ihm im sozialen Bereich Handlungsmöglichkeiten, um seine Basis, die arme, vor allem ländliche Bevölkerung, zu alimentieren. Seine Skepsis gegenüber Marktöffnung und Liberalismus, Verstärkung der Export­orientierung und dem Import westliche Luxusgüter findet hier eine Entsprechung, die erheblich zu seiner Popularität beitragen dürfte.
Die Struktur der klientelistischen Netzwerke in Iran kann mit den obigen Stichworten nur angedeutet werden. Eine viel subtilere Untersuchung wäre notwendig, um die Verästelungen, Verquickungen, Konkurrenzen und Allianzen zu erfassen und so ein Tableau der realen Strukturen der iranischen Politik zu entwerfen. Dennoch zeigen bereits die hier benannten Schlaglichter, welche Interessen und Strategien mit Hilfe dieser klientelistischen Netzwerke betrieben werden, wie Rivalitäten und Allianzen miteinander Hand in Hand gehen oder sich zu massiven Konflikten ausweiten können. Ohne Blick in die zentrale Quelle der Renten und auf die materielle Basis der wichtigsten Akteure bleibt die Analyse der iranischen Politik unvollständig und unverständlich. Sie konzentriert sich dann auf die Deutung religiös verbrämter Diskurse und verzichtet darauf, die Interessen der Akteure auch nur zu erkennen.
Energie und Geopolitik
Benzinknappheit in einem der erdölreichsten Länder:
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Benzinknappheit in einem der erdölreichsten Länder: Die Raffinerien sind in einem so schlechten Zustand, daß 40 Prozent des Benzins eingeführt werden mussen (Teheran, 27.6.2007)
Foto: AP
Der Energiesektor ist die zentrale Quelle der Staatseinkünfte und von daher der am heftigsten umkämpfte Bereich innerhalb des politischen Systems des Iran. Das Land verfügt über etwa zehn Prozent der derzeit bekannten Ölreserven, die Gasreserven sind noch viel gewaltiger: Iran steht derzeit an zweiter Stelle hinter dem Weltmarktführer Rußland. Die Konzentration auf die Abschöpfung der Rente führte dazu, daß während der ersten zwanzig Jahre nach der Revolution im Jahr 1979 im Energiesektor nicht investiert, sondern nur ausgebeutet wurde: Die Produktion fiel von sechs Millionen Barrel pro Tag in der Zeit des Schah (1974) auf 3,9 Millionen in der nachrevolutionären Zeit. Hiervon exportierte der Iran im Durchschnitt 2,4 Millionen. Die Raffinerien sind in einem so schlechten Zustand, daß, wie schon gesagt, fast die Hälfte des Benzins importiert werden muß, was wiederum Extraprofite für die daran Beteiligten sichert.
Ende der 90er Jahre entschloß sich die Regierung, die verfallenden Anlagen instand zu setzen und zu modernisieren. Auch die Förderung von Erdgas wurde nun massiv vorangetrieben. Hierzu waren umfangreiche ausländische Investitionen nötig. Iran kooperiert im Kohlenwasserstoffsektor nicht nur mit den westlichen Industrieländern, sondern auch mit den harten Konkurrenten des Westens: Allein die Verträge mit China sehen für die nächsten 25 Jahre Investitionen in Höhe von mehr als 100 Milliarden Dollar vor. Durch die Kooperation mit dem Ausland gerät die iranische Führung allerdings in Widerspruch zu einem ihrer zentralen Grundsätze, der zur politischen Doktrin erhoben wurde: niemals die iranische Souveränität durch Investitionen aus dem Ausland zu gefährden. Die in dieser Zwangslage gefundene Lösung sind sogenannte pay-back-Arrangements: Die ausländischen Firmen treten für die Kosten voll in Vorlage, werden aber – zuzüglich einer zinsähnlichen Rate – aus den Verkäufen der geförderten Kohlenwasserstoffe bezahlt, bis die Investitionen abgetragen sind. Die letztlich politischen Entscheidungen darüber, welche Firma den Zuschlag erhält, sind stets von beachtlichen »Vermittlungsgebühren« für die Entscheidungsträger begleitet, also gleichfalls ein wichtige Einkommensquelle. Zwischen 1996 und 2005 flossen Investitionen in Höhe von mindestens 15 Milliarden Dollar in die Erschließung iranischer Erdöl- und Erdgasfelder.
Insbesondere der Erdgasexport wird von der iranischen Führung zunehmend strategisch genutzt. So führt eine Pipeline aus dem Südiran über Täbris durch Armenien ins türkische Erzerum, von dort zum Erdölhafen Ceyhan. In Erzerum könnte sie angeschlossen werden an die geplante Riesenpipeline Nabucco, die von der EU gebaut werden soll und Erdöl und Erdgas aus dem Kaspischen Becken via Baku und Tbilissi unter Vermeidung russischen Territoriums und unter Umgehung Serbiens nach Österreich und Tschechien pumpen soll. Gefährdet wird dieses Projekt derzeit durch eine konkurrierende russische Pipeline, die unter dem Namen »South Stream« (»Nord Stream« ist die geplante Ostseepipeline) ebenfalls von Baku über Tbilissi, dann aber über russisches Territorium und durch das Schwarze Meer via Belgrad nach Wien und Prag geführt werden soll. Im Augenblick scheint das russische Projekt bessere Realisierungschancen zu haben, da Rußland bereits mit Italien einen Liefervertrag geschlossen hat (siehe jW-Thema vom 28.2.2009). Hierfür ist in Varna ein Abzweig geplant, der über Nordgriechenland durch die Adria zum Südzipfel Italiens führen soll. An diesen gigantischen Projekten zur Energieversorgung werden übrigens auch die geostrategischen Zusammenhänge sichtbar, die die Bedeutung Georgiens in der Konfrontation zwischen NATO und Rußland verdeutlichen.
Schließlich darf nicht vergessen werden, daß rund zwei Fünftel des weltweit geförderten Öls die Straßen von Hormus passieren müssen. Dieser Tatbestand dürfte ein wesentlicher Grund gewesen sein, der die Bush-Administration von einem Krieg gegen den Iran abgehalten hat und sie mäßigend auf Israel einwirken ließ, hatte doch die iranische Führung mehrfach angedroht, diese Wasserstraße unpassierbar zu machen, sollten ihre Atomanlagen angegriffen werden.
Ferner hat Iran mit Rußland einen Vertrag geschlossen, der den Bau einer asiatischen Pipeline zur Belieferung Indiens und Chinas vorsieht. Mit beiden Ländern hat Iran Lieferverträge abgeschlossen. Darüber hinaus ist Iran beteiligt an der geplanten Gründung eines sich am Vorbild der OPEC orientierenden Kartells der Erdgas produzierenden Staaten. Hierüber verhandelt Iran derzeit mit den größten Gasproduzenten: Rußland, Iran, Katar, Algerien und Venezuela. Die Teilnahme von Ägypten und Nigeria an einem solchen Kartell bleibt derzeit noch spekulativ. Allerdings gehört in diesen Kontext auch der derzeit in Ausschreibung befindliche Bau einer Pipeline von Nigeria zur algerischen Mittelmeerküste, von wo bereits algerisches Gas teils per Pipelines nach Europa, teils verflüssigt in die USA transportiert wird. Die russische Gasprom hat soeben den Bau eines Teilstücks vom Nigerdelta zur Nordgrenze des Landes übernommen.
Iran liegt sowohl wegen seiner geographischen Lage wie aufgrund seiner enormen Vorräte an Kohlenwasserstoffen im Fadenkreuz der Großmachtinteressen. Hinter dem medienwirksam inszenierten Atomstreit zeichnet sich durchaus widersprüchliches politisches Verhalten ab: So wurden trotz des vom US-Kongreß verhängten Embargos (Iran-Libya-Sanctions-Act) weder während der Clinton- noch während der Bush-Administration US-Firmen wegen ihrer Investitionen in Iran sanktioniert. Gegenüber dem gemeinsam mit Gasprom geplanten Bau einer Pipeline nach China und Indien hat die Bush-Regierung jedoch »große Sorge« geäußert: Als gefährlich gilt offensichtlich nicht der Import iranischen Öls in die USA, wohl aber die Lieferung von Erdgas an die aufsteigenden Weltmächte und die Kooperation mit Rußland.
Vom Westen unkontrolliert
So erweist sich die Rente als der Fluch, den sie auch für die anderen Rentenstaaten darstellt: Sie verhindert ein wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Zugleich produziert sie ein politisches System, das in sich reformunfähig und -unwillig ist, sichert doch der Zugriff auf die Rente die Möglichkeit zur Aufrechterhaltung eines klientelistischen Systems, zur relativen Ruhigstellung der Massen und damit zum Erhalt der Macht. Zugleich werden die Mittelschichten politisch wie ökonomisch marginalisiert, was gerade in den letzten Wahlen und den darauffolgenden Demonstrationen in den großen Städte Irans mehr als deutlich wurde: Das politische System bleibt blockiert. Nun zeichnet sich der Iran – im Gegensatz zur großen Mehrheit der übrigen Rentenstaaten – durch eine beachtliche und erstarkende Mittelschicht aus. Ob es ihnen – im Verbund mit der Arbeiterschaft – gelingen kann, in einem revolutionären Akt das System zu stürzen, bleibt eine offene Frage. Die Spitzen des Regimes sind eng verflochten mit der Rentenökonomie, insbesondere die aus ihr ihre Macht schöpfenden Revolutionsgarden verhindern nicht nur den politischen Wandel, zumindest so lange, wie über das klientelistische System eine materielle Grundversorgung der Massen gesichert werden kann. Aus ihren ureigensten Interessen heraus garantieren sie auch die Fortsetzung der Rentenökonomie mit all ihren Begleiterscheinungen des Erhalts der Unterentwicklung, der Korruption und des Klientelismus.
Die Aufmerksamkeit, die dem Land in den westlichen Medien zuteil wird, erklärt sich nicht auf den ersten Blick: Nach Barack Obama ist Ahmadinedschad, zumindest im Westen, der wohl bekannteste Staatspräsident. Auch die Frage des behaupteten Strebens des Landes nach Atomwaffen ist nicht ausreichend, um die gigantische Medialisierung der iranischen Präsidentschaftswahlen und die ihnen folgenden Demonstrationen zu erklären, denn die »internationale Gemeinschaft«, deren Kern die NATO ist, hat sich recht problemlos mit den Atomwaffen Indiens, Pakistans und Israels und letztlich auch Nordkoreas abgefunden. Entscheidender sind zwei Tatsachen: Das iranische Regime entzieht sich der Kontrolle des Westens, seine geostrategische Lage ist zentral für die Zukunft der Welt-(Energie-)Politik, die im Zeitalter des Peak Oil immer brisanter wird.
Es kann daher kein Zufall sein, daß in der jüngsten Fassung der US-amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie formuliert wird, daß »von keinem anderen Land als dem Iran eine größere Herausforderung für die USA ausgeht«. Selbst wenn von dem Willen des Iran zum Bau »der Bombe« ausgegangen wird, was sämtliche US-Geheimdienste in einer ungewöhnlichen öffentlichen Erklärung vor über einem Jahr dementiert haben, verfügt der Iran (im Gegensatz zu Israel mit den von Deutschland gelieferten U-Booten) noch lange nicht über die notwendigen Trägersysteme. Die Gründe für dieses Bedrohungsszenario liegen daher allein in den Energievorräten des Landes, in seiner geostrategischen Lage und der Diversifizierung seiner Energieexporte.
Wer wirklich auf einen Systemwandel in Iran hofft, sollte auf Interventionismus und Propaganda verzichten und die Regelung der iranischen Angelegenheiten den Iranerinnen und Iranern überlassen, sonst werden die demokratischen Willensbekundungen, die sich in den Auseinandersetzungen um die jüngste Präsidentschaftswahl gezeigt haben, auch nicht die Spur einer Chance haben. Doch vielleicht verfolgt die Skandalisierung der umstrittenen Wahlergebnisse einen ganz anderen Zweck: die internationale Delegitimierung und letztlich die Beseitigung eines Regimes, das als einziges in der Region eine unabhängige Außen- und Energiepolitik betreibt und durch die Vernichtung der Staatlichkeit des Irak zur regionalen Großmacht aufgestiegen ist.
1 Dazu Rachid Ouaissa: Staatsklasse als Entscheidungsakteur in den Ländern der Dritten Welt. Struktur, Entwicklung und Aufbau der Staatsklasse am Beispiel Algerien, Münster 2005
2 Aseri stammen ursprünglich aus Aserbaidschan. Im Iran leben etwa 18 Millionen Aseri, das entspricht 24 Prozent der iranischen Bevölkerung
3 Die hier angeführten Daten stützen sich vor allem auf den Congressional Research Service des US-State Departments. Dort werden auch die Hearings mit Experten dokumentiert. Zu diesem Beitrag siehe insbesondere die folgenden Berichte: CRS Report RS20871, CRS Report RS21592, CRS Report RS21548, CRS Report RS22323
* Werner Ruf ist emeritierter Professor für Internationale Politik an der Universität Kassel
(aus: junge Welt 3.7.2009)

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